“Deliver Development es un arte y ciencia a la vez: es asegurar la entrega de servicios públicos que mejoren la vida de las personas.”
Alfonso tolmos, gerente general y socio principal – tras100d consultoría (perú)
Esta metodología recoge tres principios de los Delivery Units que se iniciaron en Reino Unido:
- Realizar un seguimiento a los avances de las prioridades de un Gobierno o de una entidad de Gobierno
- Mantener un foco sostenido en esas prioridades
- Llamar preventivamente la atención a los problemas de esas prioridades y ayudar a resolverlos
En la experiencia de la gestión pública en Latinoamérica, hemos agregado tres principios más:
- Enfocarse en el ciudadano, con una sólida y clara teoría de cambio del resultado prioritario que se está buscando mover.
- Aterrizar las prioridades de gobierno de la autoridad política a la gestión pública, a la ejecución de proyectos y a sus espacios de ejecución. Muchas veces hay un divorcio entre la autoridad política y lo que está sucediendo en la gestión pública y la ejecución.
Vincular el presupuesto a esas prioridades del gobierno. Frecuentemente, las prioridades están en el papel, pero no están expresadas en el presupuesto.
¿Por qué Deliver Development?
Porque existen “fallas de gobierno”, tales como:
- Escoger mal a las autoridades
- Seleccionar inadecuadamente a las intervenciones
- Sobreregular
- Sobredimensionar el diseño
- Subvalorar la implementación y la ejecución efectiva de los proyectos
- No articular sectores para buscar sinergias entre los equipos
- Desenfocarse de las prioridades por las que se eligieron a las autoridades debido a las coyunturas volátiles en las que vivimos en Latinoamérica
“Estos equipos [de Delivery Units] ayudan a cumplir un conjunto de metas prioritarias, a hacer realidad un legado.“
GABRIELA CARBAJAL, DIRECTORA DE DELIVERY HUBS y centros de gobierno – tras100d consulting (US)
¿De qué tratan estas Unidades de Delivery?
Son equipos que le reportan a un tomador de decisión (ya sean presidentes, alcaldes, ministros, jefes de unidades ejecutoras o gerentes de RSE en empresas). Estos equipos ayudan a cumplir un conjunto de metas prioritarias, a hacer realidad un legado.
¿Cómo lo hacen?
Los equipos tienen que estar enfocados en la entrega o delivery de los servicios que mejoran de la vida de las personas de un territorio. No deberían distraerse con el día a día, o apagando incendios, sino que deberían estar muy enfocados en las prioridades. Utilizan instrumentos basados en principios relacionados con el uso de la data, la evidencia, el seguimiento riguroso y sistemático, y la rendición de cuentas.
El principal valor agregado de las Delivery Units está en ayudar a los tomadores de decisión con tres grandes temas:
- Legado: Tener clara la aspiración, lo que se quiere lograr
- Estrategia: Saber cómo se va a lograr esa aspiración
- Implementación: Entender si todo está funcionando o no, mediante el seguimiento y accionar al respecto
A continuación, se presentan algunos ejemplos de cada etapa.
Los equipos tienen que estar enfocados en la entrega o delivery de los servicios que mejoran de la vida de las personas de un territorio. No deberían distraerse con el día a día, o apagando incendios, sino que deberían estar muy enfocados en las prioridades.
GABRIELA CARBAJAL, DIRECTORA DE DELIVERY HUBS y centros de gobierno – tras100d consulting (US)
1. LEGADO: ¿Cuál es la aspiración?
En el caso de la Presidencia de Colombia, se decidió establecer una Delivery Unit en la Consejería de Gestión y Cumplimiento. Partiendo de ahí, se priorizaron las iniciativas transformacionales (ej. acceso a agua potable, subsidio de viviendas, titulación de tierras, plantación de árboles, etc.). Luego, se establecieron metas para el seguimiento. Desde tras100d, se realizaron diagnósticos de capacidad del delivery de estas iniciativas transformacionales respecto de las metas establecidas. Se observó una evolución favorable en las capacidades de los funcionarios y del equipo y en el cumplimiento de las metas del legado. Las Delivery Units ayudan al tomador de decisión a tener mucha claridad sobre cómo se avanza ese el legado que quiere dejar.
Esto puede parecer evidente, pero muchas veces es necesario plasmar el legado de manera explícita y propiciar un alineamiento entre actores para el logro de objetivos.
2. ESTRATEGIA: ¿Cómo se logra el resultado?
Un aporte principal de las Delivery Units tiene que ver con una estrategia basada en la evidencia y con un modelo conceptual robusto detrás. Además, debe existir un mapeo de los actores que participan en la estrategia. Se debe conocer cómo se relacionan en el sistema, cuáles son sus roles y los riesgos en la entrega de servicios al ciudadano.
En el caso de la Presidencia de Argentina, desde la Secretaría de Asuntos Estratégicos, se incorporaron los principios de Delivery Units en las prioridades de gobierno. tras100d tuvo la oportunidad de apoyar cuando se establecían prioridades estratégicas (tales como Hambre Cero). Para ello se elaboró el modelo conceptual basado en evidencia de seguridad alimentaria y se contrastó con los proyectos que el gobierno ya estaba implementando. La intención fue hacer un “match” y ayudarlos a tomar algunas decisiones sobre reasignaciones de presupuesto, entre otros temas estratégicos. Asimismo, se desarrolló un Plan de Delivery para la compra de distribución de alimentos en centros comunitarios, un proceso complejo que involucra en el nivel del gobierno nacional, al Ministerio de Salud y Ministerio de Desarrollo Social, y a nivel local, a los Centros Comunitarios.
3. IMPLEMENTACIÓN: El corazón de los Delivery Units
Las Delivery Units ayudan a ver la realidad de la situación con data/métrica, pero también ayudan a saber qué se puede hacer al respecto con las rutinas de seguimiento. Estas rutinas son reuniones periódicas, donde se revisan los avances y dificultades en la implementación y se rinden cuentas a los tomadores de decisión.
En la Delivery Unit de Perú, desde la Oficina de Cumplimiento de la Presidencia del Consejo de Ministros, se implementaron rutinas técnicas con equipos de los ministerios involucrados en las prioridades gubernamentales. En éstas, se revisaban avances, dificultades en la implementación y cuellos de botella. Además, se tenían rutinas más espaciadas con los Ministros y con Presidencia para rendir cuentas sobre los avances y promover una toma de decisiones informada. tras100d asesoró en la etapa de arreglos institucionales del Delivery Unit y los ha acompañado en diversas etapas de su implementación.
“La clave podría estar en la forma en que se combinan diferentes fuentes de información (cuantitativa y cualitativa) para contar una historia oportuna, que haga sentido con la narrativa de las prioridades de gobierno y sea de interés para el tomador de decisiones.”
JUAN JOSÉ LEGUÍA, Senior Advisor, Center of Government and Delivery – Tony Blair Institute For Global Change
¿Cómo ponemos en valor la data para los Delivery Units?
La producción y el uso de datos siempre estarán al centro de cualquier esfuerzo de implementación de políticas públicas y de los Delivery Units. En los últimos años, ha habido una evolución en el uso de los datos para la toma de decisiones en la gestión pública. Pasando de un enfoque de soluciones o a veces hasta prescripciones dirigidas por evidencia, a uno de diálogos iterativos basados en datos. Y aquí las palabras son intencionalmente usadas de esta manera: datos en vez de evidencia. Hay que ser más inclusivos cuando se habla de evidencia. No solo las evaluaciones de impacto o cuasiexperimentales son evidencia que sirve para generar conversaciones que importan o que sirvan para alcanzar resultados. Si bien estas son útiles para identificar relaciones causales, quizás no sean las mejores para tener conversaciones donde los mecanismos de Delivery importan y mucho.
La clave podría estar en la forma en que se combinan diferentes fuentes de información (cuantitativa y cualitativa) para contar una historia oportuna, que haga sentido con la narrativa de las prioridades de gobierno y sea de interés para el tomador de decisiones.
A profesionales con formación de monitoreo de evaluación o de analítica, el uso de “diálogos iterativos” en vez de “soluciones” a veces les cuesta más. Habría que reconocer que la evidencia dura es solo un insumo más. Es un insumo importante, pero solo uno más para resolver un problema altamente complejo y donde la solución está bastante lejos de ser sólo técnica.
Las soluciones de problemas públicos requieren liderazgo y procesos de gestión del cambio que deben ser nutridos por datos y análisis. No obstante, estos datos nunca deben dictar la toma de decisiones. Quizás sea necesario entonces, en vez de proponer soluciones óptimas, proponer soluciones satisfactorias que hagan sentido y luego conversar, probar, aprender, refinar y escalar.
Para tener este enfoque más pragmático y efectivo para el uso de datos, se han podido identificar tres necesidades:
- ENTENDER LAS NECESIDADES DEL USUARIO: Por ejemplo, es necesario entender “las decisiones que se van a tomar para los próximos 1000 días del líder del sistema”. El equipo no se debe enfocar en instrumentos perfectos. Los datos, indicadores e historias que se preparen, deben ir de la mano con estas decisiones y necesidades. Esto hace también que el recojo y procesamiento de datos sea mucho más eficiente.
- USAR LO QUE SE TIENE: Usar, reusar y curar la data existente. Aquí, lo perfecto es enemigo de lo bueno, donde por lo general hay oportunidades para mostrar el valor de los Delivery Units rápidamente. Se puede invertir en paralelo en mejorar los sistemas de información, pero no esperar hasta tenerlos listos para comenzar un esfuerzo de Delivery. Se debe explotar mucho más las encuestas, los censos y los registros administrativos que ya existen y que alimentan el proceso de toma de decisiones. En el Delivery Unit de Perú, se usaron extensivamente las encuestas anuales de INEI, ENAHO, ENAPRES, ENDES, etc. Se aprovechó la forma de recolección continua que tenían estas encuestas, para hacer promedios móviles cada mes, a nivel nacional, haciendo comparaciones año a año. Si bien no era la data perfecta, permitía tener una señal de avance del progreso a nivel mensual en indicadores de efecto e impacto. Cada vez hay un uso más intensivo de datos desde el espacio, imágenes satelitales, luz de noche, sensores remotos. Además, con el procesamiento de estos a través de inteligencia artificial, se puede tener más información y proyecciones del presente. Esto sirve muchísimo para alimentar el proceso de toma de decisiones en tiempo real. Pero, para que esto suceda, se necesita una base sólida de microdatos o encuestas de modo que los modelos proyectivos sean lo más robustos posible. Un ejemplo muy ilustrativo es el “reloj mundial de la pobreza”. Allí se aprecian relaciones urbano-rurales y se pueden ver combinaciones de datos de diferentes fuentes para obtener el progreso o un indicador importante de impacto. Por último, los datos y el análisis deben ser complementados con verificaciones de la realidad en campo. Y esto es lo que hacen los Delivery Units para entender lo que sucede. De esta manera pueden comprender los cuellos de botella en la entrega de servicios al ciudadano. Y de manera complementaria, pueden integrar la información que viene de las encuestas o los censos o los registros administrativos con información más cualitativa.
- CONTAR CON UN BUEN EQUIPO: Para tener este enfoque pragmático de uso de datos, es importante contar con un equipo ideal en el Delivery Unit. Es muy importante contar con las capacidades correctas dentro de los sistemas de gestión pública. No sirve de nada tener muchos datos si no hay un equipo con la capacidad de analizarlos. Pero no solo deben poder analizarlos, sino también tener la capacidad de crear una historia que dé sentido a la narrativa del gobierno. Es necesario pensar en la economía política de lo que se hace para poder poner en valor los datos para la toma de decisiones. Y de esta manera, buscar soluciones que no solo sean son técnicas, sino también políticamente viables y éticamente correctas. Entonces, el equipo debe estar balanceado entre personas con experiencia en sector privado, sector público, juniors, seniors, con capacidades analíticas, pero también con capacidades sociales.
Implementación de la Unidad de Cumplimiento en Perú
En el año 2016, con un nuevo gobierno, había mucha expectativa de modernizar la gestión y la implementación de esta unidad era una de las ideas que se traían. Desde tras100d se había trabajado con el MEF y luego se dio un soporte a la PCM, donde se puso énfasis en la vinculación con el presupuesto.
Algo que es muy importante y posiblemente uno de los más grandes y subutilizados beneficios de los Delivery Units, es la fuerte señal que viene desde el Centro de Gobierno sobre cuáles son las prioridades de gobierno y cuál debería ser la conexión de estas prioridades y de todas las herramientas del Delivery Unit con los sistemas de gestión pública y en particular con el presupuesto público.
Desde tras100d, se aprovechó la reforma del presupuesto por resultados y, específicamente, los programas presupuestales para pintar las líneas presupuestales a nivel de actividad del programa presupuestal y que estuvieran asociadas a intervenciones efectivas, las cuales se desprendían de un modelo conceptual basado en evidencia que servían para alcanzar una prioridad del gobierno (ya sea seguridad ciudadana, anemia infantil, desarrollo productivo, etc.). A este subconjunto del presupuesto público se le llamó “Estrategia por Resultados” y este instrumento se propuso como el punto de partida para pensar en el presupuesto de las prioridades de gobierno y desarrollar otros instrumentos (por ej. Planes de Seguimiento de Evaluación y Convenios de Desempeño). Muy posiblemente, la siguiente generación de Delivery Units pondrá mucho énfasis en la vinculación de todas las herramientas de gestión de estas unidades con los sistemas de gestión pública, especialmente el de presupuesto.
“posiblemente uno de los más grandes y subutilizados beneficios de los Delivery Units, es la fuerte señal que viene desde el Centro de Gobierno sobre cuáles son las prioridades de gobierno y cuál debería ser la conexión de estas prioridades y de todas las herramientas del Delivery Unit con los sistemas de gestión pública y en particular con el presupuesto público.”
JUAN JOSÉ LEGUÍA, Senior Advisor, Center of Government and Delivery – Tony Blair Institute For Global Change
Cuando se comenzó, había mucho apoyo de varios organismos internacionales y otros actores. El timing era perfecto porque era el comienzo del gobierno y había un soporte total del primer ministro para la unidad, de hecho, la oficina quedaba casi al frente de la oficina del primer ministro, lo cual parecerá un detalle, pero es importante a la hora de implementar un Delivery Unit.
El primer equipo tenía unas cinco personas y la organización del trabajo era más funcional y no tan temática, ya que todos hacían un poco de todo. Con el tiempo se volvió una relación más temática, pero siempre con un pequeño equipo central de análisis de datos que se encargaba de preparar las notas mensuales, el tablero con alrededor de cuarenta indicadores para las prioridades que estaban activas en el momento, los análisis específicos que se realizaban para las reuniones de cumplimiento, los “stoketakes” que eran solicitados por los líderes de cada prioridad y un reporte semestral. Mientras tanto, los líderes de prioridad mantenían la relación con las líneas, hacían la evaluación final con los semáforos y ayudaban a encontrar soluciones en los cuellos de botella.
“El énfasis que se puso desde el inicio fue cambiar la percepción de ser una unidad de monitoreo a ser una unidad de apoyo para la solución del problema.”
JUAN JOSÉ LEGUÍA, Senior Advisor, Center of Government and Delivery – Tony Blair Institute For Global Change
Las prioridades de gobierno fueron delineadas claramente por el presidente en un mensaje a la nación, eran seis prioridades, lo cual ayudó muchísimo a dirigir los planes para cada una de ellas. Se realizó una presentación de la unidad en el gabinete de ministros, se hizo una específica para cada ministerio involucrado en las prioridades de gobierno, se crearon talleres técnicos con los viceministros, las líneas para definir objetivos específicos, indicadores y planes de cumplimiento.
Luego de tres meses, se realizó la primera reunión trimestral de cumplimiento para la prioridad de salud, donde el indicador clave era la reducción de la anemia infantil en niños menores de tres años (que cayó de 43% a 19%). Asistía el Premier a esas reuniones, la ministra de Salud, la ministra del MIDIS, el ministro de Agua y Saneamiento y otros actores relacionados. Hubo quince de estas reuniones. Se iniciaron también las notas mensuales, el seguimiento con los ministerios y así se activaron cinco prioridades de gobierno.
El énfasis que se puso desde el inicio fue cambiar la percepción de ser una unidad de monitoreo a ser una unidad de apoyo para la solución del problema.
Con cada líder de prioridad, se asignaba un desafío de Delivery de implementación, en el que se enfocaban en ayudar a las líneas para resolverlo. También fue importante cuando se estuvo apoyando en la respuesta y recuperación del Fenómeno del Niño en el 2017. Esto parecería una distracción, porque no era una prioridad de gobierno, sino algo que surgió como imprevisto, pero sirvió bastante para posicionar la unidad en esta etapa inicial y mostrar su valor, no tanto como una unidad de monitoreo sino como una unidad de apoyo para resolver, para organizar y para coordinar esfuerzos de intervenciones públicas.
“los instrumentos de esta metodología se pueden aplicar a cualquier tipo de desafío de implementación en gestión pública”
GABRIELA CARBAJAL, DIRECTORA DE DELIVERY HUBS y centros de gobierno – tras100d consulting (US)
Hay tres aprendizajes que se han recogido de todas estas experiencias:
- Se necesita el apoyo total del líder del sistema, ya sea el premier, el ministro, el alcalde o quien sea el líder del sistema; éste tiene que apoyar totalmente a la unidad.
- La calidad y diversidad del equipo que hace este trabajo debe ser la óptima.
- Las rutinas de seguimiento deben ser el motor que mueve este esfuerzo.
Aplicación de la metodología Delivery Units
Es importante enfatizar que esta metodología no solo es aplicable en Centros de Gobierno, ni a nivel nacional de un gobierno. La visión de tras100d es que los instrumentos de esta metodología se pueden aplicar a cualquier tipo de desafío de implementación en gestión pública e incluso con los aliados del Estado para generar desarrollo, como por ej. en Responsabilidad Social Empresarial del sector privado.
Entonces, si bien la metodología surgió a nivel de centros de gobierno, donde es muy relevante y hay muchas experiencias exitosas, como las que tras100d ha podido acompañar de cerca en Colombia, Argentina o Costa Rica, existen ejemplos de otro tipo de aplicación.
tras100d acompañó, por ejemplo, a Gobiernos Subnacionales, con experiencias clave en Argentina en particular la Provincia de Buenos Aires. Recientemente, se tuvo una experiencia interesante con Results4Development de Brookings Institute, donde se está explorando cómo la metodología puede sumar en el contexto minero. En el Perú, hay varias regiones que tienen consensos multi-actor, como por ejemplo en el caso de Moquegua, donde ya se ha establecido una agenda consensuada de prioridades para el desarrollo territorial y esta metodología podría muy bien sumarse para materializar la implementación de estos consensos a través de un seguimiento o una articulación de diferentes actores, una rendición de cuentas a autoridades e incluso en la ciudadanía. Este es un campo fértil, donde se puede expandir la aplicación de la metodología a nivel descentralizado.
Otro ejemplo interesante de la aplicación de esta metodología es el caso de Unidades Ejecutoras o de proyectos financiados por organismos internacionales. tras100d ha trabajado con la unidad ejecutora PROINNÓVATE, del Ministerio de Producción de Perú, acompañándolos en el proceso de incorporar funciones de Delivery Units a la organización para mejorar los resultados, la ejecución y la rendición de cuentas desde un punto de vista estratégico, acotado y adaptado al alcance de una unidad ejecutora. Esto es replicable en cualquier unidad ejecutora, incluso de entidades públicas, ya que se puede adaptar la metodología a un contexto más específico.
En este mismo sentido, el desarrollo y fortalecimiento de capacidades es esencial. La apuesta es fuerte por una agenda de generación de capacidades y por eso se ha desarrollado un curso de Deliver Developmente con la Universidad de Piura financiado por el BID que, en su primera edición, estuvo orientado a funcionarios de unidades ejecutoras con endeudamiento. Actualmente, se está trabajando en una segunda edición, donde se quiere ir algunos pasos más allá, para que no solo tenga un componente conceptual, sino también un componente aplicado a los desafíos específicos de cada unidad ejecutora y de esta manera también poder medir los resultados de la capacitación.
Un ejemplo para el sector privado es la aplicación de los principios de Deliver Development a la Responsabilidad Social Corporativa. El sector privado también trabaja mucho como aliado del Estado en los desafíos que implican la gestión pública y el poder generar cambios positivos en las vidas de los ciudadanos a través de proyectos de responsabilidad social, tanto empresas que tienen intervenciones a nivel nacional, como las que trabajan, por ejemplo, en el sector extractivo en su área de influencia.
La metodología y los instrumentos mencionados pueden ser muy valiosos para definir el alcance del trabajo del sector privado en su rol como aliado del Estado para realizar un seguimiento y más control sobre la implementación de estos proyectos y los resultados que se obtienen. tras100d ha podido trabajar con Antamina en este campo de acción para explorar alguno de estos instrumentos en los proyectos del sector educación que tenían en su área de influencia. Esto se puede aplicar en cualquier empresa que esté trabajando proyectos de RSE.
“Existen muchas fallas de gobierno y el Delivery Unit justamente está ahí para ayudar a que esas fallas puedan ser minimizadas o eliminadas enfocándose en asegurar el legado de la gestión, que debiera responder a lo que realmente la ciudadanía está necesitando, para lo cual la ciudadanía ha elegido a la autoridad.“
Alfonso Tolmos, Gerente General y Socio Principal – tras100d Consultoría (Perú)
Algunos aprendizajes de las Delivery Units
En países desarrollados, hay una mayor chance de que las teorías de cambio estén bien hechas. Esta chance es menor en países de Latinoamérica, donde es importante dar un norte claro para que la ejecución no solo tenga músculo, sino que además apunte bien a donde tiene que entregar. Entregar servicios que mejoren la vida de las personas debe ser el mensaje prioritario y de fondo con el que vive una Delivery Unit en Latinoamérica. Existen muchas fallas de gobierno y el Delivery Unit justamente está ahí para ayudar a que esas fallas puedan ser minimizadas o eliminadas enfocándose en asegurar el legado de la gestión, que debiera responder a lo que realmente la ciudadanía está necesitando, para lo cual la ciudadanía ha elegido a la autoridad.
“Los Delivery Units son un llamado a nunca perder el foco en el ciudadano. Son un llamado a recordar que lo que se hace desde el gobierno, realmente puede transformar la vida de las personas.“
JUAN JOSÉ LEGUÍA, Senior Advisor, Center of Government and Delivery – Tony Blair Institute For Global Change
Lo más importante de las Delivery Units en general es el enfoque en los resultados en la vida de los ciudadanos. Al final, eso es lo que finalmente mueve la entrega y al servidor público. Los Delivery Units son un llamado a nunca perder el foco en el ciudadano. Son un llamado a recordar que lo que se hace desde el gobierno, realmente puede transformar la vida de las personas. Este tipo de principios tienen que estar en todo servidor público, en los ministerios, unidades ejecutoras o instituciones. La aplicación de estos principios sin mejorará la gestión pública y consecuentemente el bienestar y la calidad de vida de las personas.